齊軍兩次伐魯失利使齊桓公認(rèn)識(shí)到，如果不修內(nèi)政，不全力發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)來(lái)充實(shí)國(guó)力，就絕不可能成就霸業(yè)。他決定采用管仲?gòu)那跋蜃约航ㄗh的治國(guó)方針，先治內(nèi)而后治外，于是齊桓公就把這個(gè)關(guān)系齊國(guó)未來(lái)霸業(yè)的重要任務(wù)交給了管仲。
要使一個(gè)已經(jīng)延續(xù)了三、四百年，暮氣深沉的諸侯國(guó)振作和振興，第一要?jiǎng)?wù)毫無(wú)疑問(wèn)就是兩個(gè)字：改革！改革才是硬道理。
管仲早就對(duì)齊國(guó)的社會(huì)弊端看得一清二楚。他得到齊桓公的授權(quán)，便大刀闊斧行動(dòng)起來(lái)。
管仲的改革除了不涉及根本的政治制度外，應(yīng)該說(shuō)是全方位的。
首先，在體制方面，他實(shí)行了國(guó)野分治的方法，國(guó)都為國(guó)，國(guó)都之外的地方為野。國(guó)中設(shè)二十一鄉(xiāng)，其中工商六鄉(xiāng)、士十五鄉(xiāng)。每五家為一軌，設(shè)軌長(zhǎng)；每十軌為一里，設(shè)里司；每四里為一連，設(shè)連長(zhǎng)；每十連為一鄉(xiāng)，不過(guò)那時(shí)候的鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)不叫鄉(xiāng)長(zhǎng)，而叫良人。對(duì)于野，以三十家為一邑，設(shè)邑司；十邑為一卒，設(shè)卒帥；十卒為一鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)帥；三鄉(xiāng)為一縣，設(shè)縣帥；十縣為一屬，設(shè)大夫。朝廷官員的分工也細(xì)化和明晰化了。
在此基礎(chǔ)上，實(shí)行軍政合一、兵民合一的軍事制度，軍隊(duì)階層分別有軌長(zhǎng)、里司、連長(zhǎng)、旅長(zhǎng)、良人，全國(guó)軍隊(duì)共編制成三個(gè)軍，分別由桓公、高傒和國(guó)子各領(lǐng)一軍。三軍農(nóng)忙時(shí)種地，農(nóng)閑時(shí)訓(xùn)練，這樣國(guó)家不必支付養(yǎng)兵的費(fèi)用，卻保有了一支有相當(dāng)戰(zhàn)斗力的軍隊(duì)。
管仲規(guī)定：犯罪可以用兵器贖罪。犯重罪用甲和戟贖罪，犯輕罪用盾和戟贖罪，犯小罪用金屬贖罪，銅用來(lái)鑄兵器，鐵用來(lái)鑄農(nóng)具。訴訟成功則要交一束箭。這樣，齊國(guó)又解決了兵器缺乏的問(wèn)題。
在干部選任制度上，打破階層界限和等級(jí)制度，對(duì)于有杰出才干的不拘一格選拔擢用，比如車(chē)夫?qū)幤菥捅惶岚螢榇笏咎铮喈?dāng)于今天的農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)。從陳國(guó)逃亡來(lái)的公子陳完也被任用為工業(yè)部長(zhǎng)。
經(jīng)濟(jì)上，管仲通過(guò)由國(guó)家鑄造錢(qián)幣，控制物價(jià)流通；開(kāi)發(fā)漁場(chǎng)和鹽場(chǎng)，增加國(guó)庫(kù)收入；通過(guò)一定程度上的社會(huì)保障，比如恤養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)，以穩(wěn)定社會(huì)。
在外交上，管仲采取與鄰國(guó)修好的策略。他建議桓公歸還以前侵占魯國(guó)的兩座城市、衛(wèi)國(guó)的四座城市、燕國(guó)的兩座城市，在各諸侯國(guó)間獲取了良好的聲譽(yù)。
管仲改革的目的是為了富國(guó)強(qiáng)兵，而在他所推行的一系列改革措施中，非常重要的一項(xiàng)就是開(kāi)設(shè)了國(guó)營(yíng)妓院，并且使妓院合法化、正規(guī)化和產(chǎn)業(yè)化。
椐史料記載：公元前670年，管仲在繁華的都城臨淄試點(diǎn)開(kāi)了7家官辦的“女市”,即妓院，其中每一市有“女閭”，即妓女100人，共700人，后來(lái)又逐漸增加到2000多人。這些妓女，活躍于民間，“服務(wù)”于社會(huì)，為齊國(guó)的迅速崛起，起到了很大的作用：
一是增加了國(guó)庫(kù)收入。管仲開(kāi)設(shè)妓院，最重要的目的是為了從中收稅，以作軍費(fèi)。管仲置“女市”收取前來(lái)消費(fèi)的男子的錢(qián)充入國(guó)庫(kù)，即后世所謂“花粉稅”、“花粉捐”，增加了國(guó)家收入。二是解決了社會(huì)難題。當(dāng)時(shí)齊桓公稱霸，在征戰(zhàn)中俘獲的其他國(guó)家女子除了賞賜部將外，也大都安置在國(guó)家妓院中。管仲開(kāi)設(shè)妓院，使大量女奴隸得以適當(dāng)安置，解決了她們的就業(yè)和生存兩大社會(huì)難題。三是吸引了四方人才。管仲開(kāi)設(shè)妓院，吸引了大批愛(ài)金錢(qián)更愛(ài)美女的四方英雄和列國(guó)游士來(lái)齊國(guó)發(fā)展。當(dāng)時(shí)各國(guó)諸侯爭(zhēng)雄，齊國(guó)要想稱霸，必須網(wǎng)羅人才，用游說(shuō)之士，管子相齊，已開(kāi)布衣卿相之局，可是這些游士大都是生活放蕩不羈的人，喜愛(ài)女人與醇酒，于是開(kāi)設(shè)妓院就成了吸引人才的一種手段。四是繁榮了國(guó)家經(jīng)濟(jì)。管仲開(kāi)設(shè)妓院，不僅吸引了很多人才，其他國(guó)家的不少商人也慕名而來(lái)，把齊國(guó)作為他們的另一個(gè)商業(yè)據(jù)點(diǎn)。他們白天經(jīng)商貿(mào)易，晚上尋歡做樂(lè)，留連忘返。大批商人的蜂擁而至，極大的繁榮了齊國(guó)的經(jīng)濟(jì)。五是性犯罪案件大大減少，社會(huì)治安狀況大大改善。
管仲開(kāi)設(shè)妓院，使齊國(guó)一時(shí)間國(guó)庫(kù)充盈，國(guó)家安定，社會(huì)穩(wěn)定，人才濟(jì)濟(jì)，極大地繁榮了齊國(guó)經(jīng)濟(jì)，有力地支持了齊桓公的稱霸事業(yè)。齊國(guó)能夠迅速富國(guó)強(qiáng)兵，一躍成為春秋五霸之首，官辦妓院的開(kāi)設(shè)可以說(shuō)是功不可歿。
管仲的改革措施真是促使齊國(guó)發(fā)展強(qiáng)盛的“金點(diǎn)子”，比那些游說(shuō)之士的“鬼點(diǎn)子”不知要高明多少倍。
此后三年時(shí)間里，齊國(guó)突然變得安份起來(lái)，對(duì)外沒(méi)有采取任何大規(guī)模的行動(dòng)，整個(gè)國(guó)家與當(dāng)今的中國(guó)一樣，悶著頭搞生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一心就是要GDP快速增長(zhǎng)，就是要財(cái)政收入快速增長(zhǎng)。
這其間的齊桓公在做什么呢？除了處理一下國(guó)內(nèi)的政務(wù)之外，他在做一件自己一直很喜歡做的事情，那就是走訪民間。這個(gè)國(guó)君打小就喜歡在民間游蕩，現(xiàn)在當(dāng)了國(guó)君，政事又不用自己操多少心，國(guó)外的事情暫時(shí)也不用考慮，所以他就喜歡去民間走走，體察一下民情。于是他就經(jīng)常抽出時(shí)間，輕車(chē)簡(jiǎn)從，甚至微服私訪，深入到齊國(guó)的民間各地明察暗訪。他的察訪又不斷地完善了管仲的改革。
這一天，齊桓公微服出訪來(lái)到一個(gè)地方，遇到了一個(gè)老人，齊桓公與他拉家常，知道他叫鹿門(mén)稷，年已七十，尚沒(méi)有妻子。齊桓公頗感覺(jué)有些心酸，回來(lái)之后就找管仲商量這個(gè)問(wèn)題，桓公問(wèn)管仲說(shuō)：“我走訪民間，發(fā)現(xiàn)有年老的人卻沒(méi)有妻子，如何才能讓他有妻子呢？”管仲就說(shuō)：“我聽(tīng)說(shuō)：君主有積蓄的財(cái)物，臣民在下面就一定窮困匱乏；宮中有年長(zhǎng)而不能及時(shí)出嫁的女子，民間就會(huì)有沒(méi)妻子的老人。”齊桓公想了想，確實(shí)也是，自己喜好女色，宮里面有大量的年輕女子，卻只侍奉他一個(gè)男人。于是下令宮中，讓沒(méi)有被臨幸過(guò)的女子出嫁。又制定婚姻法，規(guī)定男子二十歲，女子十五歲為結(jié)婚年齡。這樣就基本解決了當(dāng)時(shí)男多女少的問(wèn)題，基本可以保證所有的成年男人都可以娶到妻子。
有一次，齊桓公帶著一批人出外打獵。他們發(fā)現(xiàn)遠(yuǎn)處有一只梅花鹿，齊桓公一箭沒(méi)射中，那鹿逃得飛快。齊桓公等緊追不舍，只見(jiàn)那鹿在一塊大石旁一轉(zhuǎn)，就不見(jiàn)了。齊桓公等追過(guò)去一看，原來(lái)那里是一座山谷，四周草木蔥郁，風(fēng)景很美，齊桓公便不再關(guān)注鹿的去向，而是讓馭者駕車(chē)慢行，他邊走邊欣賞山谷中的風(fēng)景，可惜的是眾人都不知道這山谷的名子，這時(shí)遇到了一位老人。齊桓公便問(wèn)：“請(qǐng)問(wèn)老丈高姓大名，這里是什么地方？”
老人看了看齊桓公和他的隨從的裝束，卻只回答了齊桓公的后一個(gè)問(wèn)題：“這里是愚公谷。”
齊桓公又問(wèn)：“愚公谷？為什么叫這個(gè)名字呢？”
老人說(shuō)：“這是以我的名字命名的。”
齊桓公有點(diǎn)兒驚訝，又對(duì)老人上下打量了一番，說(shuō)：“看您的模樣，絕不像個(gè)愚人，您怎么會(huì)叫愚公？”
老人說(shuō)：“請(qǐng)?jiān)试S我訴說(shuō)經(jīng)過(guò)，我以前養(yǎng)了一頭母牛，生下一頭小牛。小牛長(zhǎng)大，我便把它賣(mài)了，買(mǎi)回來(lái)一匹馬駒。誰(shuí)知在回來(lái)的路上，遇見(jiàn)一個(gè)少年，硬說(shuō)馬駒是他的。我說(shuō)，這是我用老牛生下的小牛換來(lái)的，怎么會(huì)是你的呢？那少年卻說(shuō)，牛不會(huì)生馬，這馬駒當(dāng)然不是你的！然后硬把馬駒奪走了。附近鄉(xiāng)鄰聽(tīng)說(shuō)了這件事，都說(shuō)我太愚了，所以把這里叫作愚公谷。”
齊桓公見(jiàn)老人說(shuō)這番話時(shí)語(yǔ)調(diào)很平靜，好像并沒(méi)有憤憤不平的意思，不禁嘆了口氣說(shuō)：“您確實(shí)太笨了，自己的馬駒，為什么要給別人呢！”說(shuō)著，齊桓公帶人離開(kāi)了這座山谷。
第二天下朝之后，齊桓公還在想昨天遇到的這件事情，總覺(jué)得這事情并不是那么簡(jiǎn)單，于是找來(lái)了管仲，想聽(tīng)聽(tīng)管仲的看法。
管仲聽(tīng)了，臉色變得十分莊重，整好衣服，恭恭敬敬地對(duì)著齊桓公下拜說(shuō)：“愚的不是那位老丈，而是臣啊！如果是堯舜統(tǒng)治天下，一切都有法理作為依據(jù)，就不會(huì)有人強(qiáng)取別人的東西了。那老丈即使碰到不講理的少年，也絕不會(huì)把馬駒給他。而今老丈卻無(wú)可奈何地把馬駒給了那少年，那是因?yàn)槔先藷o(wú)處講理，官府?dāng)喟覆还。≌?qǐng)?jiān)试S臣告退，考慮如何修明政治。”
其實(shí)齊桓公聰明的很，他當(dāng)即就聽(tīng)出了管仲是在敬告自己，于是下令整治全國(guó)司法體系，凡有類(lèi)似審判不公現(xiàn)象一律嚴(yán)肅處理。
有一次，齊桓公由管仲陪同去政府的馬棚視察，齊桓公上來(lái)興致，于是就問(wèn)養(yǎng)馬的伙計(jì)，“馬棚里的事情什么最難辦呢？”
管馬棚的人還沒(méi)回答，管仲來(lái)勁了，從前他在馬棚里工作過(guò)，他回答說(shuō)：“我曾經(jīng)做過(guò)馬夫。我覺(jué)得在馬棚里編供馬站立的木排最難：先編排彎曲的木材，第一根是彎曲的就要求第二根也是彎曲的；彎曲的木材都編上，筆直的木材就用不上了。先編排筆直的木材，第一根是筆直的就要求第二根也是筆直的；筆直的木材都編上，彎曲的木材也就用不上了。”
齊桓公當(dāng)然明白，管仲就是借機(jī)在告誡自己要遠(yuǎn)離小人親近正直的人。
君臣二人如此相互配合，使齊國(guó)的改革得以成功。